Nel giugno scorso la consigliera laica del Csm Rosanna Natoli si è dimessa dopo essere stata sospesa dalla carica l’11 settembre 2024 con delibera del plenum, su proposta del Comitato di Presidenza.
Si tratta di una vicenda che ha avuto una certa risonanza mediatica e sulla quale non si intende qui svolgere alcuna considerazione di merito (volendo, per la ricostruzione dei fatti, v. N. Rossi, Il caso della consigliera Rosanna Natoli. È venuto il momento del diritto?, in Questione Giustizia, 2 settembre 2024). Si vuole, invece, cogliere l’occasione per avanzare qualche considerazione sugli istituti della sospensione e della decadenza dei membri del Consiglio previsti dalla l. n. 195 del 1958, sin nella sua formulazione originaria, e poi in parte modificati dalla legge n. 1 del 1981.
In principio, la legge istitutiva del Csm prevedeva che sia i togati, sia i laici fossero sospesi di diritto dalla carica se sottoposti a procedimento penale per delitto non colposo (artt. 37 e 38); i primi erano sospesi di diritto anche se sottoposti a procedimento disciplinare. I togati decadevano poi dalla carica se riportavano una sanzione disciplinare, mentre i laici subivano tale conseguenza se, in seguito ad una sentenza penale irrevocabile, erano condannati alla reclusione per un delitto non colposo. Negli altri casi di condanna o di proscioglimento di un componente laico per una causa estintiva del reato, ovvero per impromovibilità? o improseguibilità dell’azione penale, era previsto che il Presidente del Csm ne desse comunicazione ai Presidenti delle due Camere, i quali erano chiamati a decidere se dovesse procedersi a sostituzione.
Nel complesso, dunque, il Csm non godeva di alcuna discrezionalità, ma doveva limitarsi a prendere atto della sottoposizione dei propri componenti a procedimenti disciplinari, penali o a eventuali condanne. Solo alla politica era riservata qualche valutazione delle vicende che interessavano i componenti laici.
Nel 1981, vent’anni dopo l’istituzione dell’organo, il legislatore, preso atto della rilevanza, qualitativa e quantitativa, dei compiti effettivamente svolti dal Csm, riformò complessivamente lo status dei componenti dell’organo di governo autonomo della magistratura: tutti, da quel momento, furono obbligatoriamente collocati fuori dal proprio ruolo per l’intera durata dell’incarico così da svolgere adeguatamente il mandato e, nel contempo, sgomberare ogni timore che potessero essere guidati da qualche conflitto di interesse (per i togati, v. la riforma dell’art. 30, comma 2, del d.P.R. n. 916 del 1958); fu introdotta una causa di non punibilità per le opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni (quella su cui la Corte costituzionale si è pronunciata con la sentenza n. 148 del 1983); infine – ed è ciò che qui soprattutto interessa – fu riformato l’art. 37 e abrogato il successivo art. 38 della l. n. 195 del 1958. Fu da allora stabilito – ed è ancora oggi così – che i componenti del Csm possono essere sospesi dalla carica «se sottoposti a procedimento penale» per delitto non colposo, mentre sono sospesi di diritto quando contro di essi sia emesso un ordine o un mandato di cattura, quando ne sia convalidato l’arresto per qualsiasi reato o quando, se consiglieri-magistrati e se sottoposti a procedimento disciplinare, siano sospesi dalle funzioni.
È, inoltre, stabilito che i consiglieri decadono di diritto dalla carica se sono condannati con sentenza irrevocabile per delitto non colposo oppure, se consiglieri-magistrati e sottoposti a procedimento disciplinare, qualora riportino una sanzione disciplinare più grave dell’ammonimento.
Sia la sospensione, sia la decadenza sono deliberate dal Csm; tuttavia, la sospensione facoltativa – che implica un esercizio di discrezionalità e, dunque, un’assunzione di responsabilità del plenum – è deliberata a scrutinio segreto con la maggioranza dei due terzi dei componenti, proprio al fine di evitare che sulla posizione di un singolo si creino schieramenti che nulla o poco hanno a che fare con la specifica vicenda.
Rimane poi la regola secondo cui, se un laico è prosciolto per una causa estintiva del reato, ovvero per impromovibilità o improseguibilità dell’azione penale, il Presidente del Csm ne dà comunicazione ai Presidenti delle due Camere, ai quali spetta decidere se debba farsi luogo a sostituzione e, dunque, convocare il Parlamento in seduta comune per una nuova elezione.
Che cosa cercò dunque di evitare il legislatore del 1981? Che il mero avvio di indagini nei confronti di un consigliere ne determinasse automaticamente la sospensione dalla carica, scongiurando, in tal modo, che la sospensione, che è istituto evidentemente posto a tutela del prestigio e dell’autorevolezza dell’organo costituzionale, potesse essere strumentalmente utilizzata per bloccarne il funzionamento o – in casi estremi – determinarne lo scioglimento. È, quindi, il Csm che deve assumersi la responsabilità di sospendere (o non sospendere) uno o più dei propri componenti.
Si tratta di una soluzione ragionevole e condivisibile: si consideri che il d.lgs. n. 235 del 2012 prevede che siano sospesi di diritto, ossia automaticamente, gli eletti alle cariche amministrative, ma solo dopo una sentenza di condanna, non certo al mero avvio di indagini o in caso di rinvio a giudizio.
La storia, peraltro, ci insegna che il rischio prima paventato è stato corso e che la modifica del 1981 si è rivelata opportuna.
Il 3 febbraio 1983 ben sei componenti del Consiglio furono indagati, in seguito alla denuncia del magistrato interessato, dalla Procura di Roma per le opinioni da loro espresse nell’ambito di un dibattito consiliare relativo ad una procedura di nomina. Il plenum deliberò all’unanimità la non sospensione di quei sei consiglieri, ritenendo che si trattasse di opinioni rese nell’esercizio delle funzioni consiliari, frutto del libero convincimento personale formatosi dopo un’ampia e articolata discussione collegiale e, perciò, scriminate dall’art. 32-bis della legge istitutiva. Il Csm, dunque, “fece quadrato” intorno ai suoi componenti, motivandone le ragioni.
A diversa determinazione il Consiglio è, invece, giunto nella recente vicenda, da cui muove il presente commento. Ritenendo che i fatti contestati alla cons. Natoli si fossero effettivamente svolti e che fossero suscettibili di minare l’indipendenza e la credibilità dell’organo, per la prima volta nella sua storia, il Csm ha deciso, pur a maggioranza, sulla base della relazione predisposta dal Comitato di Presidenza ex art. 9 del suo regolamento, di sospendere la consigliera dalle sue funzioni.
Come già nel 1983, l’opportunità di sospendere il componente è stata posta all’attenzione del plenum sin dal momento dell’iscrizione nel registro degli indagati, avendo ritenuto correttamente il Comitato di Presidenza che ciò fosse sufficiente a mettere a rischio la credibilità di un organo chiamato ad occuparsi anche dei magistrati che svolgono quelle indagini. Il rischio di un corto-circuito istituzionale (e anche mediatico) è, in questi casi, evidentemente altissimo e non è opportuno indugiare.
Tutto bene, dunque?
Alla luce di quanto sin qui ricordato è certo incontestabile l’importanza di dotare il Consiglio del potere di sospendere un suo consigliere, nonché l’opportunità – alla luce di quanto esposto – che sia il plenum ad assumersi la responsabilità di deliberarla: al Consiglio, infatti, spetta, da un lato, valutare la veridicità (ancorché sommaria) dei fatti contestati, la loro rilevanza, la loro capacità di pregiudicare la serenità del consigliere nell’esercitare le sue funzioni e, dall’altro lato, la necessità di preservare il prestigio dell’organo. La motivazione redatta dal Comitato di Presidenza e che sorregge la proposta di delibera deve essere – a tutela dei consiglieri – adeguatamente motivata. Se poi il consigliere sospeso non condivide la legittimità della decisione assunta sulla base di una valutazione di carattere discrezionale ha comunque la possibilità di ricorrere al giudice amministrativo, come è avvenuto nel caso di specie (Tar Lazio, Sez. I, 9 dicembre 2024, n. 22210).
Ciò non di meno, la scarna disciplina normativa lascia aperte alcune questioni che prima o poi andranno sciolte e che qui ci si limita ad elencare.
Anzitutto, non è previsto un termine massimo per la sospensione del consigliere: ciò, da un lato, determina in quest’ultimo una situazione di profonda e ingiustificata incertezza in ordine al proprio status e, dall’altro lato, può pregiudicare per un tempo indefinito la composizione dell’organo (si pensi in particolare al caso in cui ad essere sospesi siano più consiglieri). Certo, è da ritenere che il provvedimento di sospensione possa essere revocato dallo stesso Consiglio sulla base di una proposta motivata da parte del Consiglio di Presidenza. Tuttavia, non si può escludere che i tempi delle indagini (e poi del processo) si allunghino, che non vi siano le condizioni per una revoca e che la composizione del plenum – in assenza di dimissioni volontarie – risulti compromessa per l’intera consiliatura.
Come previsto dal già citato d.lgs. n. 235 del 2012 sarebbe, dunque, forse opportuno prevedere un termine massimo per il periodo di sospensione, oltre il quale debba essere assunta una decisione “definitiva”: o il rientro nel pieno esercizio delle funzioni oppure – magari a seconda del tipo di reati contestati e dello stato e del grado del procedimento – la decadenza.
In secondo luogo, la legge non stabilisce se, durante il periodo di sospensione, al componente del Csm debba essere comunque erogato l’assegno mensile. Nel lasciare la carica – secondo quanto riportato dalla stampa – la cons. Natoli avrebbe dichiarato di esservi stata “costretta” dal fatto che la condizione giuridica in cui si trovava da quasi nove mesi le impediva di svolgere qualsiasi attività professionale e, dunque, di percepire alcuna retribuzione o compenso. In quanto avvocato, si era cancellata, infatti, dall’Albo non appena eletta al Csm e, dunque, durante il periodo di sospensione dalla carica non aveva potuto esercitare l’attività forense. Inoltre, non aveva percepito l’assegno legato alla carica. Pur non essendo espressamente previsto dalla legge, è dato intuire che il Comitato di Presidenza abbia ritenuto che, in caso di sospensione, l’erogazione dovesse essere interrotta.
La questione è seria e non si può escludere che venga portata all’attenzione del giudice ordinario. In merito, può essere utile ricordare che, pur in assenza di una norma specifica sul punto, quando un consigliere comunale o regionale è sospeso nelle ipotesi previste dal d.lgs. n. 235 del 2012, nessuna indennità gli è dovuta (secondo quanto chiarito da un parere del 6 giugno 2023 reso dal Dipartimento degli Affari interni e territoriali del Ministero dell’Interno). Forse il Csm, anche per evitare contestazioni in sede contabile, si è adeguato a tale prassi.
Tuttavia, non solo la sospensione dei consiglieri e amministratori locali – come si diceva – consegue ad una condanna, non solo essa è temporalmente definita, ma, soprattutto l’assunzione di queste cariche non obbliga ad abbandonare la propria professione (quasi tutti i consiglieri comunali e regionali continuano a svolgere un’attività lavorativa e, insieme, percepiscono un’indennità o gettoni di presenza). Al contrario, chi assume la carica di consigliere del Csm deve collocarsi fuori ruolo se magistrato o professore, o deve cancellarsi dall’Albo se avvocato. Dunque, qualche dubbio sulla legittimità della decisione assunta sul punto dal Csm è lecito porlo.
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Francesca Biondi, 27 agosto 2025