1. Premessa
Nel dibattito italiano sulla separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente, il modello portoghese è spesso citato come esempio virtuoso. Per comprenderlo occorre risalire alla sua origine: in Portogallo la separazione fu scelta per rendere indipendenti tutti i magistrati e, al contempo, mantenerli “uniti”.
Si tratta di una materia tecnica, che richiede competenze specialistiche. Se mi si chiede, ad esempio, “dobbiamo chiudere le centrali nucleari?”, potrei rispondere “sì” o “no” in base a convinzioni personali, appartenenza politica o orientamento emotivo, ma non per competenza specifica: non sono una fisica nucleare, non so calcolare i rischi.
Più il livello delle scelte è alto, più ristretto è il numero di persone in grado di valutarne le implicazioni. Platone, nella Repubblica, ricorda quando gli Ateniesi chiesero ai Tebani il legname del Monte Citereo per costruire navi: una decisione comprensibile a tutti, e che i Tebani respinsero spiegando che senza quegli alberi la bora avrebbe reso inagibile il porto di Atene. Oggi, decisioni come quelle sull’energia nucleare richiedono competenze che pochi possiedono. In loro assenza, si decide su basi retoriche, per appartenenza o suggestione, più che per analisi razionale. Così ci affidiamo a chi controlla l’informazione – media, esperti, politici – entrando nel campo di chi maneggia meglio retorica e persuasione.
Le ideologie, nell’età moderna, sono risposte a crisi reali ma anche vettori di nuove fratture. Oggi si manifestano come affermazioni identitarie e polemiche, talora circoscritte a minoranze, talora capaci di raccogliere scontento diffuso, come populismi e sovranismi. Criticano il potere altrui per legittimare il proprio, mobilitando concetti e passioni entro schemi prefissati che semplificano per agire rapidamente. In ambito istituzionale, e in particolare sul tema della separazione delle carriere, il rischio è che l’analisi tecnica sia assorbita da contrapposizioni ideologiche, e la ricerca di equilibrio ceda allo scontro politico.
Nella nostra “modernità liquida” – segnata dall’alternarsi delle appartenenze e dal dissolversi dei corpi intermedi – molti salutano la separazione delle carriere come liberazione. È forse un eccesso di ottimismo che ignora quanto essa possa essere anche duramente disciplinante.
Con questa consapevolezza va osservato il modello portoghese: valutandolo tecnicamente e nel confronto comparato, senza ridurlo a bandiera di schieramento. Solo così si comprende perché, dopo la “Rivoluzione dei Garofani” del 1974, il Portogallo scelse di separare le carriere di giudici e pubblici ministeri: allora apparve forse l’unico mezzo efficace per garantire l’indipendenza di entrambe le funzioni da un potere politico che, durante l’Estado Novo, le aveva controllate in egual misura. Il modello portoghese, se trasposto in Italia senza adeguate cautele, rischierebbe di compromettere l’equilibrio tra accusa e difesa previsto dalla Costituzione.
2. La giustizia nell’Estado Novo: carriera unica e controllo politico
Dal 1933 al 1974, sotto il regime dell’Estado Novo di António de Oliveira Salazar e poi di Marcelo Caetano, la magistratura era organizzata in una carriera unica. L’ingresso avveniva come pubblico ministero “provvisorio” e, dopo alcuni anni e previo giudizio favorevole, si poteva passare alla funzione giudicante. I vertici del Ministério Público erano giudici distaccati in “commissione di servizio”, scelti dal Ministro della Giustizia e revocabili a piacimento.
Il Ministério Público non era considerato un magistrato autonomo: era subordinato sia al giudice sia al potere politico, privo di garanzie di indipendenza. Nemmeno i giudici godevano di effettiva autonomia, poiché nomine, trasferimenti e progressioni erano condizionati dal gradimento dell’esecutivo. La commistione di ruoli – con frequenti passaggi tra funzioni requirenti e giudicanti – rendeva l’intero sistema facilmente controllabile dall’alto, riducendo la giurisdizione a strumento della politica.
Ampia parte dell’opinione pubblica percepiva la giustizia come il settore meno democratico dello Stato. In questo contesto, l’indipendenza – interna ed esterna – della magistratura divenne la principale ragione per introdurre, nella nuova architettura costituzionale, un Conselho Superior a tutela dei giudici, capace di proteggerli da ogni forma di interferenza o influenza, sia pubblica sia privata.
3. La svolta democratica
Il 25 aprile 1974, la “Rivoluzione dei Garofani” pose fine al regime. La Costituzione del 1976 introdusse principi democratici e riconobbe l’autonomia del Ministério Público. Due anni dopo, la riforma del 1978 attuò la separazione organica tra giudici e Ministério Público – quest’ultimo dotato di un proprio statuto – perseguendo tre obiettivi:
spezzare il legame di subordinazione politica che accomunava entrambe le funzioni;
evitare la subordinazione del Ministério Público alla funzione giudicante;
garantire un’azione penale autonoma, imparziale e ancorata alla legalità democratica.
Non si trattò del frutto di un dibattito tecnico sulla specializzazione, ma di una necessità costituzionale e politica: rifondare la giurisdizione su basi indipendenti. Da quella riforma discende l’attuale assetto del Ministério Público, caratterizzato da tratti peculiari.
4. Il CEJ e la formazione congiunta
Nel 1980 fu istituito il Centro de Estudos Judiciários (CEJ), scuola nazionale di formazione dei magistrati, con accesso tramite concorso pubblico.
La formazione dura circa due anni:
Fase teorica comune: diritto penale, civile, amministrativo, europeo, processuale, deontologia, tecniche di argomentazione;
Stage pratici: rotazione in tribunale e in procura;
Valutazione finale: prove scritte e orali e valutazioni di tirocinio determinano l’assegnazione alla carriera giudicante o requirente.
La scelta è irreversibile. Questa formazione congiunta è il vero cemento culturale della magistratura portoghese: giudici e Ministério Público condividono un biennio intenso, lavorano insieme su casi simulati e creano legami professionali che resistono nel tempo, mantenendo viva una cultura unitaria pur nella separazione organica e rafforzando il senso di appartenenza a un’unica comunità di giurisdizione.
5. Struttura e poteri del Ministério Público
Nel nuovo assetto, il pubblico ministero costituisce una magistratura “parallela” rispetto a quella giudiziale e da essa indipendente. La Costituzione ne riconosce l’autonomia dall’esecutivo; nondimeno, il Procurador-Geral da República (PGR) è nominato dal Presidente della Repubblica su proposta del Governo, resta in carica sei anni e può provenire anche dall’esterno della magistratura. L’ufficio è organizzato gerarchicamente: il PGR può impartire direttive vincolanti, avocare procedimenti e fissare priorità nazionali. In ambito penale il pubblico ministero dirige le indagini, ordina atti alla polizia giudiziaria e decide i mezzi di prova; la polizia giudiziaria dipende funzionalmente dal pubblico ministero durante le indagini, pur rimanendo organicamente incardinata presso il Governo. Le revisioni costituzionali del 1982 e del 1989 hanno via via precisato ruolo e garanzie, passando dall’originaria assenza di autonomia a una – parziale – emancipazione dall’esecutivo.
6. Punti di forza
Dignità e stabilità della carriera requirente;
Specializzazione per reati complessi;
Formazione iniziale comune che mantiene un nucleo culturale condiviso.
7. Fragilità e rischi
Vertice di nomina politica;
Rischio corporativo e tensioni con avvocatura e magistratura giudicante.
8. L’autogoverno: i due Consigli Superiori
In Portogallo l’autogoverno delle due magistrature è affidato a due organi distinti.
Giudici. Il Conselho Superior da Magistratura è presieduto dal Presidente del Supremo Tribunal de Justiça, che ne è membro di diritto. Ne fanno parte sette magistrati eletti tra i giudici (uno dei quali designato vicepresidente), due membri nominati dal Presidente della Repubblica e sette membri eletti dall’Assemblea della Repubblica. Il Consiglio cura la gestione delle carriere (nomine, promozioni, trasferimenti, disciplina) e la supervisione amministrativa dell’ordine giudiziario.
Pubblico ministero. Il Conselho Superior do Ministério Público, presieduto dal Procurador-Geral da República, comprende, oltre ai Procuradores-Gerais Distritais, un procuratore generale aggiunto eletto tra i pari, due procuratori della Repubblica e quattro procuratori aggiunti eletti nei diversi distretti giudiziari, nonché cinque membri designati dall’Assemblea e due personalità di riconosciuto merito nominate dal Ministro della Giustizia. Esercita funzioni di autogoverno analoghe a quelle del Consiglio dei giudici, ma circoscritte alla magistratura requirente: disciplina, nomine, trasferimenti, progressioni e indirizzi organizzativi dell’ufficio del pubblico ministero.
9. Due casi emblematici
Nel 2023 due inchieste hanno mostrato il funzionamento del Ministério Público in contesti politicamente sensibili:
Operação Influencer: indagine sul primo ministro António Costa, dimessosi dopo perquisizioni e intercettazioni; archiviazione per mancanza di prove.
Caso Tuti Fruti: indagine su presunti accordi illeciti per nomine pubbliche che hanno coinvolto l’allora sindaco di Lisbona; archiviazione anche in questo secondo procedimento.
Entrambi i casi mostrano un Ministério Público formalmente indipendente, ma operante in un sistema gerarchico con vertice di nomina politica. Le archiviazioni non hanno cancellato l’effetto politico-mediatico: hanno anzi riaperto il dibattito sul potere investigativo e sul suo impatto politico.
10. Separati per restare uniti
Il dato forse più interessante per uno studioso italiano è che, in Portogallo, la separazione delle carriere non ha prodotto una frattura culturale. Grazie alla formazione comune e alla memoria storica di un passato di subordinazione, giudici e Ministério Público si percepiscono ancora come parte di una stessa cultura della giurisdizione. Si sono separati per restare uniti: l’obiettivo era liberarsi insieme dalla politica, non contrapporsi.
11. Somiglianze nei percorsi riformatori, differenze nelle radici
Pur nella diversità delle origini, Italia e Portogallo condividono alcuni passaggi: entrambi hanno introdotto, a pochi anni di distanza, riforme processuali di ispirazione accusatoria (nuovo codice di procedura penale: 1987 in Portogallo, 1988 in Italia), rafforzando il contraddittorio e il ruolo del pubblico ministero nelle indagini. Ma si tratta di somiglianze superficiali: in Portogallo il nuovo codice si inserì in una riforma istituzionale volta a liberare giudici e Ministério Público insieme dalla subordinazione politica della dittatura; in Italia, invece, si innestò su un assetto costituzionale già consolidato, mantenendo l’unità della magistratura per proteggere il requirente dal controllo dell’esecutivo.
Resta aperto, in Italia, il tema molto sentito dei rischi che la separazione delle carriere può comportare per l’indipendenza del pubblico ministero. In un sistema separato, il requirente potrebbe essere esposto a vincoli diretti o indiretti del potere esecutivo. In vari ordinamenti dove le carriere sono distinte, il pubblico ministero è elettivo o soggetto a collegamenti politici più o meno marcati. Se la separazione non fosse accompagnata da solidi meccanismi di responsabilità e controllo esterno, il pericolo sarebbe quello di accentuare i poteri dell’accusa invece di riequilibrarli. La nomina politica del vertice e la struttura gerarchica possono tradursi in condizionamento interno.
L’esperienza portoghese mostra che l’indipendenza dall’esecutivo non esclude, nella pratica, forme di condizionamento interno dovute all’assetto gerarchico. In un corpo numericamente ridotto, organizzato gerarchicamente e reclutato per concorso, si concentrerebbero poteri notevoli nelle mani dei vertici, liberi di orientare le scelte più delicate nell’esercizio dell’azione penale senza alcuna responsabilità politica. Il rischio è passare dalla “casta” dei magistrati a una “casta” dei pubblici ministeri, più autoreferenziale che mai.
Se davvero si optasse per la separazione, il pubblico ministero – rappresentante della società offesa dal reato – non potrebbe restare un corpo isolato e totalmente autonomo, ma dovrebbe essere sottoposto a un controllo politico-istituzionale che eviti concentrazioni di potere incontrollate. È persino ipotizzabile che la separazione possa essere il primo passo verso una riforma più ampia, destinata a concludersi con una dipendenza “politica” dell’organo di accusa. In tale prospettiva, si comprende anche la necessità di mantenere l’obbligatorietà dell’azione penale come argine: se il potere politico è inevitabilmente controinteressato all’accertamento di fatti che possano limitarne l’azione, l’obbligo di procedere è la garanzia che le indagini non vengano paralizzate per ragioni di opportunità.
Il dibattito italiano su questi temi si intreccia spesso con una polemica latente sul processo accusatorio: ogni volta che si riapre la questione della separazione delle carriere, si moltiplicano gli attacchi al modello introdotto nel 1988. Eppure, il processo accusatorio non richiede necessariamente la separazione organica: può convivere con una magistratura unica, purché vi sia netta distinzione di funzioni e si eviti l’ibrido, giuridicamente contraddittorio, del “pubblico ministero parte-imparziale”. L’esperienza portoghese, se letta senza spirito critico, può sembrare un assetto ordinato; in realtà, importarla nel contesto italiano significherebbe accentuare rischi già presenti e ridurre le garanzie difensive. Prima di guardare alle intenzioni dichiarate, è necessario valutare gli effetti concreti di qualsiasi riforma sull’equilibrio tra autonomia del pubblico ministero, controlli e cultura della giurisdizione. Il caso portoghese mostra come la separazione delle carriere non sia di per sé garanzia di efficienza o di indipendenza assoluta, ma possa assumere senso solo se accompagnata da un assetto complessivo coerente, in grado di bilanciare le esigenze di autonomia con quelle di responsabilità.
Visualizza questo commento in PDF
Bruna Capparelli, 5 settembre 2025